营养餐困局

近日,河南封丘县问题营养餐(特指营养午餐)事件引发大众关注。这也揭开了学生营养餐行业的冰山一角。

2021年,也是我国农村义务教育学生营养改善计划推出十周年。截止到目前,中央财政累计安排资助资金1967.34亿元,惠及近3800万学生,占全国义务教育阶段学生总数的24%,国家补助资金也从每生每天3元上涨到了每生每天5元。

在这十年中,很多农村学生享受到了国家的补贴,营养餐的供给形式也在不断探索中“迭代升级”,不过一些行业痛点仍然难解。

河南封丘县的本次事件之前,2018年,江西万安问题营养餐事件就曾引发关注。十年了,为何类似事件还未从根本上杜绝?

新京报贝壳财经记者调查发现,近日问题营养餐涉事地区封丘从今年开始首次从课间餐过渡为完整午餐,供餐模式为企业供餐。而根据招标文件,企业供餐对营养餐制作水准较高——供餐企业硬件设备、资质、业内声誉等都需达到相应的标准,而据业内人士透露,做营养餐投入大,利润率低。中标企业前期在营养餐制作设备上的投入、人力成本以及高额运输成本下,营养餐如何落地陷入困局。有专家向贝壳财经表示,营养餐计划能否真正惠民,关键在于地方政府是否愿意补贴运营成本,与此同时,让类似事件不再重演的关键在于引入社会监督力量,让政府招标等各种环节公开透明。

此前也曾爆发类似事件,问题营养餐事件为何再度发生

今年11月23日,吃过学校的营养午餐后,新乡封丘县赵岗镇戚城中学30多名学生出现呕吐、拉肚子现象,有学生反映,当天的午餐“豆腐有点馊,烩菜有点腥”。面对记者的采访,戚城中学校长掩面痛哭,称供餐企业为县教育局招标中标企业,学校“换不动”。

此后,校长痛哭换不动送餐公司、送餐公司中标时没有食品资格证等轮番登上热搜。根据当地通报,县教体局副局长等四人已被立案调查;涉事送餐公司两位负责人也因涉嫌生产、销售不符合安全标准食品罪,被刑事拘留。如今,封丘问题营养餐事件已经过去了两周,相关调查仍在进行中。

据媒体调查发现,此前,戚城中学曾向县教体局反应营养午餐质量问题,包括配餐中有虫子、机器零件、塑料管等杂物以及饭菜配送到学校已“不太热乎”,但教体局食品管理办公室工作人员前来监督调查后,以“不能轻易换掉一个经过招投标程序选中的配餐公司”为由并未换掉中标公司。

新闻曝出后,涉事供餐企业北京志宏恒达商贸有限公司封丘分公司又被扒出,其在事发后第二天才取得食品经营许可证,而且公司内厨师并未取得厨师证。不仅如此,该公司在2020年还曾被行政处罚两次。

与上述封丘县问题营养餐事件相似,2018年,江西万安县部分学校学生食用午餐后也出现腹痛并住院现象,又称“9.3江西万安营养餐变质事件”。2018年9月3日,江苏省万安县部分学校营养餐出现发霉、变质等问题,有家长反映孩子食用午餐后腹痛,其中有3名学生被诊断为食物中毒。当天下午,有顺峰小学、宝山小学、武术中学等多个学校的学生均因腹痛到医院就医。事发后,涉事学校立即暂停了中标公司的统一供餐,改由学校自主供餐。

仔细对比后,贝壳财经发现,2018年的这起事件与今年的封丘问题营养餐事件有几点相似之处。最明显的是,中标企业资质均明显不符合招标文件要求。万安县珍百味公司曾因“擅自改变许可证类别制售凉菜并经营标识标签不全食品和未及时清理超过保质期食品”被万安县食药监局处罚,不符合招标文件中对竞标企业资质的要求;而封丘县北京志宏恒达公司直到事发后两天才取得食品资格证,也不符合招标文件要求。

那么为何不符合要求的企业仍能中标呢?从当地县政府相关领导的回应中或许可以管窥一二。

封丘县市监局副局长闫文峰认为“涉事公司边供餐、边整改、边办证,这合情但不合法”。闫文峰还解释称,县教体局招标开始得晚,为了让学生早享受到国家政策,涉事企业才破格中标。

然而破格中标后的企业却供应“发馊的豆腐”和“有腥味的烩菜”。

封丘县某乡镇小学的一名老师告诉贝壳财经,自己的学校从今年起开始供应午餐正餐,政府补助4元,学生自费2元,虽然好过此前供应的面包牛奶火腿肠成品餐,但所谓的午餐正餐也仅能算得上是“家常便饭”,裹得住温饱却谈不上营养。

封丘县问题营养餐的相关调查仍在进行中,最后结果还不得而知。不过之前江西万安营养餐变质事件的调查结果早已揭晓。

根据当年吉安市人民政府新闻办公室通报,专家组经调查后认为,学生食用午餐后腹痛住院是因为学校营养餐配送中心冷链运输不规范。贝壳财经在2018年《万安县农村义务教育学生营养改善计划食品原料供应及食堂后勤服务购买结果公示》中却发现,学生营养餐食材原料应为“新鲜肉类”、“活鸡活鸭”。也就是说,为了压缩成本,供餐企业将现杀活禽偷换成了冷冻肉。

营养餐痛点痛在哪?政府负责招标人士和学校校长这么说

以“教育 营养餐”为关键词在企查查搜索共得到300余家企业,但由于地域化经营,目前营养餐供餐领域尚未出现龙头企业。对于大多数注册资本较多的企业来说,营养餐业务也非公司主营业务。

自2011年我国正式启动农村义务教育学生营养改善计划开始,迄今已有十年。从提供面包牛奶到企业外包供餐再到修建学校食堂自主供餐,不同地区的供餐模式和供餐内容仍有所不同。虽然在政府的大力推进下,各地区的供餐模式在不断迭代升级,但升级途中各种问题也纷至沓来,营养餐供餐难点仍未解决。

河南省平舆县2017年农村义务教育学生营养改善计划招标书中曾明确写道,自2018年9月1日中央厨房建成使用后,实施中央厨房午餐集中配送服务。然而,距离2018年已经过去了3年,如今,平舆县各乡镇学校营养午餐仍采用此前面包、牛奶、火腿肠的供应模式,以课间加餐的形式发放给学生。平舆县教体局负责招标的刘先生告诉贝壳财经,中央厨房模式虽然自2017年就开始着手准备,但考虑到营养餐供应“成餐到学生餐桌不能超过3小时”标准,中央厨房项目一直无法开展,因为“县城做好餐再配送到乡镇学校饭菜早就凉了”。此外,刘先生还向贝壳财经表示,县政府迟迟没有升级营养餐供应内容完全没有资金方面的忧虑,主要是因为配送时间不允许。

然而,这一说法在平舆县某乡镇小学校长看来却并不成立。该乡镇校长告诉贝壳财经记者,平舆县在前些年本来计划投入资金在县城建立中央厨房,实行统一配餐模式,但最后不了了之。“资金不到位,建一个厂要花不少钱”。“我们乡里小学校长哪有什么话语权,什么都是听县政府的指示”。该校长表示,自从国家营养餐计划实施以来,所有招标活动都是县政府一手包办,乡镇学校校长根本无权过问,每周采购的物资也是县政府安排车辆运输,学校只负责分发。

每周一次的专车运输、保质期长的成品食物节约了运输成本、人工成本以及营养餐制作成本,在帮助县政府快速方便完成政绩任务的同时,却违背了国家营养餐计划的初衷。对此,21世纪教育研究院院长熊丙奇称,某些县政府所谓的“配送时间”不允许等限制因素根本不成立。“主要还是当地政府资金不到位”,熊院长认为,如果县政府担心饭菜凉可以选择保温性能更好的配送箱,应积极研究营养餐配套解决方案。

同样是河南省内的封丘县,在2021年之前,该县营养餐的配送内容与平舆县相同。2017年6月,封丘县政府官网发布农村义务教育学生改善计划营养餐采购项目招标公告,采购牛奶、火腿肠、面包和熟鸡蛋为学生补充营养,且此次采购日期为三年。2021年7月,封丘县教体局又发布最新的招标公告,招标内容也从面包牛奶等成品转变为完整的午餐,招标期限为三年。本次问题营养餐事件涉事公司则为第四标段中标公司,公司地址位于北京昌平,而中标后的供餐单位则为该公司在当地临时成立的封丘分公司。除了第四标段中标公司,记者发现,封丘县十个标段中标公司中有六家均为外省企业。也就是说,这六家外省公司均需在封丘新建公司为当地学校供餐。

营养餐困局背后?行业人士:投入高,利润率低

那么新建一个符合国家标准的营养餐配餐厂前期需要投入多少资金呢?

甘肃紫金大厨房食品股份有限公司营养餐业务负责人沈先生告诉贝壳财经,自己的公司在前期已经投入三百万元用于营养餐生产,且这三百多万并不包含已有的场地费和设备费,仅包括餐盒、保温箱、大餐台、工器具等简单用具。沈先生称,学生营养餐供餐标准要求很高——肉类必须当天现采现杀、餐品制作都要采用全自动化设备、设备每天都要进行一个小时左右的消菌杀毒、餐品包装车间均为无菌化车间,无菌水准需要达到专业脑科手术间无菌标准。而这种无菌车间每平方造价在两千元左右,最小的包装车间两百多平方,相当于40多万一间车间。

除了前期厂房建设资金投入巨大外,企业资质也是竞标门槛之一。沈先生告诉贝壳财经,参与竞标的公司除了要有配送快餐的资质外,还要有三体系认证。中标标准也并非是“价低者得”,而是县政府经过对企业硬件、资质、以往服务案例、现供餐企业评价等多方面综合考虑得来。

沈先生告诉贝壳财经,目前在甘肃省内,自家公司属于规模较大的营养餐供餐企业,其余参加竞标的企业多是小型加工厂。但即便如此,沈先生所在的公司营养餐供餐范围也仅为甘肃省内6家学校。

除去前期资金投入,营养餐业务利润率低也是沈先生所反映的重点之一。

上述三百多万的前期投入以及设备、生产车间投入下,沈先生的公司仅服务了六家学校。公司的主要客户还是大中型事业单位,为其提供酱卤、快餐、净菜等成品、半成品的加工配送服务。而且无论是学校营养餐,还是企业工作餐,公司的供餐标准均为“一荤一半荤一素一主食”,但是由于营养餐制作加工的高标准,在成本上,营养餐每餐为11.5元,而企业仅为8元。按照当地学校的营养餐标准(政府提供4元补助,学生自费9元),每位学生每餐的利润为1.5元,这本来算是一个不错的数字,但沈先生告诉贝壳财经,营养餐业务“根本谈不上利润”。沈先生称,每年原材料价格都在上涨,再加上第三方送检费用,到了冬天营养餐业务只能保本,有时甚至还会亏损。“现在我们最大的难点就是希望地方政府能多支持企业,补贴太少了”。沈先生说。

戚城中学原供餐企业四川志勇同创企业管理有限公司创始人李勇告诉贝壳财经,封丘问题营养餐事发前,自己的公司一直为戚城中学供餐,县政府公开招标后,自己的公司也曾参与营养午餐竞标,但最后主动退出了竞标。李勇告诉贝壳财经,营养餐制作标准较高,需要无菌化车间和全自动化生产设备,自己公司在当地生产环境远达不到要求。此外,给学校送餐“利润少且标准高”,李勇称,以戚城中学为例,每位学生一日三餐的标准是13元,而且还设有“家长陪餐制度”。

营养餐困局如何解?

就目前来看,营养餐供应中最合理的是学校食堂供餐模式。这一模式既能避免企业送餐时间长饭菜凉的问题,又能避免外包企业追求利润而偷工减料进而造成食品安全问题。

其实早在2012年,也就是国家营养餐补助计划推出的第二年,教育局的相关文件中就曾提到,与其他供餐模式相比,学校食堂供餐便于管理,食品安全相对可控,是较为有效的供餐模式。此外,为了推动学校食堂建设,中央财政在当时就已经通过薄弱学校改造计划下达了2011年和2012年食堂建设资金,对中西部地区和东部困难地区学校食堂按照5:5的比例给予奖励支持。2017年教育部《关于农村义务教育学生营养改善计划实施情况的报告》显示,截至当时,全国实行食堂供餐的试点学校比例达到71%,国家试点县达到76.6%。

据央广网报道,宁夏吴忠市同心县王团镇中心小学实行的便是学校供餐模式。根据该校校长介绍,学校采用公开招标的方式采购食材,学校的免费午餐采购价低于物价局的价格。而做饭需要的水、电、煤支出、厨师工资这些费用全部由学校垫付,以确保国家的经费全部落在学生身上。

在这种模式下,学校的负担明显加重了。实际上,王团镇中心小学的营养餐供应模式得益于宁夏营养餐改善计划,在该计划中,超出部分和地方试点资金全部由自治区承担。但对于其他地区县政府来说,这种模式能否实现也是个问题。上述江苏省万安县问题营养餐涉事学校,自国家计划发布后一直是学校食堂供餐模式,但后续改为企业供餐,仅在供餐3天后就出现食品安全问题,之后才又改为学校食堂供餐。

对此,21世纪教育研究院院长熊丙奇认为,无论是企业供餐模式还是学校食堂供餐模式,要想让中央财政补贴的钱真正花在学生身上,都需要建立完善的营养改善计划补贴机制。在中央财政补贴之外,地方政府要为营养餐的供给提供配套支持。中央财政补贴的5元钱要想全部变为孩子碗中的饭菜,就必须考虑运营成本,其中包括加工、运输、管理等成本。这部分资金要么由中央政府追加,要么由地方政府补贴承担。同时,熊院长也提出,地方政府应该清晰核算出运营成本,保证核心成本,确保招标过程每个环节都公开透明。在监管方面,熊丙奇大力提倡引入社会力量的监督机制,让家长或者社会其他人员监督招标活动,监督营养餐经费账目和配餐标准。

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